Строго контролировать передачу горных прав по соглашению и всесторонне продвигать конкурентную передачу горных прав. Главная цель - решить проблему "операций в черном ящике", легко приводящих к коррупции, обеспечить равное отношение ко всем типам рыночных субъектов и лучше использовать решающую роль рынка в распределении ресурсов.

Для реализации решений и распоряжений ЦК КПК и Госсовета, а также для решения важных проблем в области управления минеральными ресурсами за прошедшие годы Министерство природных ресурсов опубликовало "Мнения по нескольким вопросам, касающимся продвижения реформы управления минеральными ресурсами (экспериментальный вариант)", оригинальный текст здесь! В нем были проведены ряд важных институциональных инноваций в отношении создания и реализации системы передачи горных прав, оптимизации управления правами на добычу нефти и газа и реформы методов классификации и управления запасами минеральных ресурсов, что отражает существенный сдвиг в концепции управления горными правами.

Суть "Мнений" заключается во всестороннем продвижении конкурентной передачи горных прав. Некоторые люди в системе считают, что передача горных прав путем торгов, аукционов и листинга - это не новость. Еще в 2003 году бывшее Министерство земельных и природных ресурсов издало "Административные меры по проведению торгов, аукционов и листинга прав на разведку и добычу полезных ископаемых (экспериментальный вариант)" (Guo Tu Zi Fa [2003] № 197), а в 2006 году - "Уведомление о дальнейшем регулировании управления передачей горных прав" (Guo Tu Zi Fa [2006] № 12). На практике как осуществляется конкурентная передача горных прав? Рассмотрим пример. Примерно в 2010 году по поручению бывшего Министерства земельных и природных ресурсов региональное управление земельными и природными ресурсами в Северном Китае провело торги, аукцион и листинг для передачи права на добычу угля. Определенное государственное предприятие выиграло право на добычу угля за более чем 7 миллиардов юаней. После торгов, аукциона и листинга предприятие оплатило цену в соответствии с результатами торгов, но при подаче заявления на получение разрешения на добычу ему сообщили, что сначала необходимо выполнить ряд предварительных процедур, таких как создание проекта, подача заявления на определение горного участка, проверка плана освоения и использования минеральных ресурсов и оценка воздействия на окружающую среду. Из-за проблем с этими предварительными процедурами предприятие не смогло получить разрешение на добычу угля на этом руднике до начала 2017 года. Предприятие заплатило высокую цену за право на добычу, но долгое время не могло вести добычу угля, а финансовые затраты за этот период превысили 1 миллиард юаней. Это звучит невероятно, но по сути, в течение многих лет система природных ресурсов превратила конкурентную передачу горных прав в простой процесс "предоставление + утверждение". Всесторонняя конкурентная передача горных прав, предложенная в этих "Мнениях", не является прямым копированием классифицированной системы передачи горных прав, внедренной с 2003 года, а направлена на перепроектирование системы передачи горных прав для реальной защиты законных прав и интересов владельцев горных прав.

Во-первых, передача горных прав инициируется в инициативном порядке департаментом природных ресурсов. Передача и утверждение - это две совершенно разные модели управления. Утверждение инициируется заявлением стороны; если сторона не подает заявление, административный орган не может инициировать его в инициативном порядке. Передача, с другой стороны, инициируется в инициативном порядке административным органом. При организации передачи горных прав департамент природных ресурсов должен разработать научный и осуществимый план передачи горных прав на основе планирования минеральных ресурсов, мониторинга рынка горных прав и соответствующих результатов геологоразведочных работ. Для повышения научности плана передачи мнения социальных инвесторов могут быть полностью учтены на этапе его разработки.

Во-вторых, скорректировать "Предоставление + Утверждение" на "Предоставление + Регистрация". Это больше не подразумевает физическое наложение торгов, аукционов и листинга для передачи горных прав на первоначальные процедуры утверждения и регистрации горных прав, то есть после того, как победитель торгов подпишет договор о передаче горных прав с департаментом природных ресурсов, он получает только право подать заявку на горные права и все еще должен пройти процедуры утверждения, чтобы определить, может ли он получить горные права. Эта практика не соответствует базовой правовой логике; одно и то же горное право не может быть одновременно предоставлено и утверждено. Когда департамент природных ресурсов подписывает договор о передаче с победителем торгов, это означает предоставление горного права победителю торгов, после чего требуется только регистрация права собственности, без необходимости дальнейших процедур административного утверждения.

В-третьих, "Предоставление + Регистрация" не означает отказ от государственного надзора. Разведка и разработка минеральных ресурсов обладают ярко выраженными экстернальными характеристиками и должны подлежать необходимому государственному регулированию. При формировании планов передачи прав на недра орган по регулированию природных ресурсов должен включать соответствующие нормативные требования и условия, такие как требования к разведке и разработке, а также требования перехода от разведки к разработке, в "пакет" в объявлении о передаче прав на недра и в контракте, предоставляя социальным инвесторам достаточную информацию и ожидания. После передачи прав на недра орган по регулированию природных ресурсов должен осуществлять надзор и управление деятельностью по разведке и разработке владельца прав на недра в соответствии с нормативными требованиями, согласованными в контракте.

На практике, из-за несоответствия между передачей прав на недра и системой земле- и водопользования для горных работ, некоторые горнодобывающие предприятия, хотя и получили права на недра, на самом деле не могут осуществлять разведочные и эксплуатационные работы. Для эффективного решения этой проблемы в "Мнениях" определяется передача прав на "чистую добычу" как цель и направление реформы, эффективно защищающая законные права и интересы владельцев прав на недра. Что касается передачи прав на "чистую добычу", некоторые люди в системе испытывают трудности, считая, что ее трудно продвигать. Автор считает, что необходимо твердо придерживаться направления реформы передачи прав на "чистую добычу", уважать законы геологических работ и объективную реальность и устанавливать различные требования к "чистой добыче" в зависимости от различных ситуаций. Для передачи прав на разведку, поскольку невозможно определить конкретное местоположение земле- и водопользования для разведки и разработки на момент передачи, не следует требовать одновременного оформления процедур земле- и водопользования на момент передачи.

Однако, выполнение следующих требований может считаться достижением передачи прав на "чистую добычу":

Во-первых, "чистота" с точки зрения права собственности, то есть отсутствие споров и конфликтов в отношении права собственности на предлагаемый участок передачи;

Во-вторых, "чистота" с точки зрения планирования, то есть отсутствие охраняемых территорий, экологических красных линий и других запрещенных и ограниченных зон на предлагаемом участке передачи. Эти планировочные условия должны учитывать не только соответствующие планы управления природными ресурсами, но и ограничения планирования и политические ограничения других соответствующих ведомств, таких как охрана окружающей среды, безопасность производства, которые могут повлиять на осуществление разведки и разработки минеральных ресурсов;

В-третьих, необходимо сосредоточиться на всем процессе разведки и разработки и эффективно гарантировать земле- и водопользование для операций по разведке и разработке, то есть передача прав на разведку должна гарантировать не только земле- и водопользование для прав на разведку, но и гарантировать, что при будущей конвертации прав на разведку в права на добычу работа может по-прежнему осуществляться бесперебойно.

Необходимо хорошо подготовиться к координации планирования, зарезервировать показатели земле- и водопользования для добычи и ускорить процедуры утверждения земле- и водопользования. Для прямой передачи прав на добычу масштабы горного участка и местоположение земле- и водопользования могут быть в основном определены на момент передачи, поэтому можно потребовать передачи прав землепользования и прав водопользования вместе с передачей прав на добычу или одновременного оформления процедур земле- и водопользования. Степень "чистой добычи", помимо обеспечения "чистоты" с точки зрения права собственности и планирования, должна также учитывать сложность различных типов минералов и определять, следует ли передавать права землепользования и права водопользования вместе с передачей прав на добычу или одновременно оформлять процедуры земле- и водопользования. Для одновременного оформления процедур земле- и водопользования следует максимально сократить сроки обработки и упростить условия обработки, чтобы обеспечить, чтобы владельцы прав на недра могли как можно скорее получить права землепользования и водопользования после получения прав на добычу и бесперебойно выполнять свою работу.

В декабре 2019 года Министерство природных ресурсов издало и ввело в действие "Уведомление Министерства природных ресурсов о реализации торгов и аукционов по передаче прав на добычу морского песка и прав водопользования в рамках "интеграции двух прав" (Постановление Министерства природных ресурсов [2019] № 5), что является полезным исследованием одновременной передачи прав на добычу морского песка и прав водопользования, достигая цели реформы по упрощению и оптимизации звеньев и процедур передачи прав на добычу морского песка и прав водопользования. Кроме того, для продвижения передачи прав на "чистую добычу" необходимо дальнейшее расширение способов земле- и водопользования в рамках существующих правовых рамок и активное изучение использования различных методов, таких как аренда владельцами прав на недра для использования земельных и водных участков, необходимых для разведки и разработки минеральных ресурсов.

В настоящее время полномочия по передаче прав на недра распределяются в соответствии с различными стандартами, такими как запасы минеральных ресурсов, площадь и тип минералов. Утверждающий орган для прав на разведку и добычу одного и того же типа минералов не совпадает, а утверждающий орган для прав на разведку и добычу также постоянно меняется с изменением запасов. Это не способствует повышению эффективности управления, а также делает лицензирующий орган и ответственность министерства и провинциального уровня всегда неопределенными, создавая большие трудности при рассмотрении споров о правах на недра. В связи с этой проблемой в "Мнениях" реализуется управление регистрацией передачи прав на разведку и добычу одного и того же типа минералов на одном уровне, одновременно корректируя полномочия управления передачей прав на недра. В будущем Министерство природных ресурсов будет отвечать за регистрацию передачи прав на разведку и добычу 14 важных стратегических минералов, таких как нефть и углеводородный природный газ; крупномасштабные минералы среди стратегических минералов будут обрабатываться провинциальными органами по природным ресурсам; другие минералы будут обрабатываться провинциальными и нижестоящими органами по природным ресурсам. Иными словами, в будущем для любого типа минералов, передача прав на разведку которых осуществляется министерством, независимо от того, насколько меняются запасы, передача прав на добычу также будет осуществляться министерством, а полномочия по передаче министерства и провинций больше не будут корректироваться в зависимости от изменения запасов. В "Мнениях" уточняется разделение полномочий по передаче между министерством и провинциями, а также поручается провинциальным органам по природным ресурсам определить разделение полномочий по передаче ниже провинциального уровня. Провинциальные органы по природным ресурсам должны, в сочетании с фактической разведкой и разработкой минеральных ресурсов в своей провинции и их административными управленческими возможностями, быстро уточнить полномочия по регистрации передачи провинциальных и нижестоящих органов по природным ресурсам. Одновременно министерство проведет комплексную очистку нормативных и нормативных документов, изданных в последние годы, касающихся разделения полномочий по передаче прав на разведку и добычу. Любые документы, не соответствующие "Мнениям", будут решительно отменены, чтобы избежать новых административных обжалований и административных исков, вызванных конфликтами документов.

Действующий Закон о недрах предусматривает систему опытной эксплуатации и поэтапной разведки и разработки для прав на разведку и добычу нефти и газа. Из практического процесса, из-за короткого периода опытной эксплуатации (как правило, один год) предприятия не могут своевременно оформить процедуры утверждения и регистрации прав на добычу в период опытной эксплуатации, что приводит к большому количеству незаконных действий по использованию разведки вместо эксплуатации и нелицензированной эксплуатации. Для эффективного решения этой проблемы в "Мнениях" предусмотрена интегрированная система разведки и разработки нефти и газа, то есть, когда владелец права на разведку нефти и газа обнаруживает эксплуатируемые запасы нефти и газа, он может осуществлять разработку после сообщения в орган по природным ресурсам с регистрационными полномочиями. Владелец права на разведку нефти и газа, осуществляющий разработку, должен в течение пяти лет подписать договор о передаче прав на добычу и законно оформить регистрацию прав на добычу. Это является крупным институциональным новшеством, основанным на технической логике разведки и разработки нефти и газа. В отличие от этапов разведки и разработки твердых полезных ископаемых, которые четко разделены, разделение этапов разведки и разработки минеральных ресурсов нефти и газа относительно расплывчато. Как правило, нефть и газ могут быть добыты сразу после обнаружения. Однако это не означает, что разведка и разработка нефти и газа - это всего лишь один этап или даже одно право. Деятельность по разведке и разработке нефти и газа все еще может быть четко разделена на этапы разведки и разработки, и требования к управлению на этих двух этапах также значительно различаются. Этап перехода от разведки к разработке значительно отличается от этапа твердых полезных ископаемых, то есть нефть и газ могут быть добыты сразу после обнаружения. Внедрение интегрированной системы разведки и разработки нефти и газа дает владельцам прав на разведку нефти и газа более четкое представление о правах. Следует отметить, что предоставление специальных прав на разработку владельцам прав на разведку нефти и газа не является беспрепятственным. Поскольку требования к управлению разведочными работами и эксплуатационными работами различны, орган по природным ресурсам должен включить соответствующие требования к управлению интегрированной разведкой и разработкой нефти и газа, особенно как соблюдать требования охраны окружающей среды, безопасности производства и своевременного оформления прав на добычу, в договор о передаче при передаче прав на разведку нефти и газа, чтобы ограничить владельцев минеральных прав на нефть и газ осуществлять разведку и разработку в соответствии с законом и договором.

Полезные ископаемые в нашей стране являются государственной собственностью. С момента образования Китайской Народной Республики государство инвестировало значительные средства государственного бюджета в поддержку геологоразведки. Для обеспечения бесперебойного осуществления геологоразведочных работ, финансируемых из государственных средств, в течение многих лет, в соответствии с методами управления субъектами, осуществляющими социальные инвестиции, геологоразведочные работы, финансируемые из государственных средств, также регистрировали права на разведку. Эта практика явно противоречит положениям Закона о полезных ископаемых и Закона о собственности в отношении прав на разведку и прав на разработку как имущественных прав. В Мнениях уточняется, что для геологоразведочных проектов, финансируемых центральным или местным правительством, больше не будут устанавливаться новые права на разведку. В будущем все уровни органов власти по природным ресурсам больше не будут устанавливать права на разведку для геологоразведочных проектов, финансируемых государством. Права на разведку, которые уже были установлены до вступления в силу Мнений, также должны быть как можно скорее аннулированы после истечения срока действия прав на разведку.

Действующий Закон о полезных ископаемых был принят в период плановой экономики. Хотя он был изменен в 1996 году, его основные системы не претерпели существенных изменений и больше не могут в полной мере соответствовать требованиям построения социалистической рыночной экономической системы и построения экологической цивилизации. Система управления полезными ископаемыми, созданная в Мнениях, которая сосредоточена на всестороннем продвижении конкурсного распределения прав на разработку, является дополнительной реформой, выходящей за рамки положений действующего Закона о полезных ископаемых. Ее цель - дальнейшее раскрытие основополагающей роли рынка в распределении ресурсов и балансирование взаимосвязи между разработкой и использованием полезных ископаемых и охраной окружающей среды. В 2018 году поправка к Закону о полезных ископаемых была включена в законодательный план Постоянного комитета 13-го Всекитайского собрания народных представителей. Министерство природных ресурсов придает большое значение поправке к Закону о полезных ископаемых и на основе углубленного исследования и широкого сбора мнений сформировало «Закон о полезных ископаемых (проект поправки)» (проект для представления). Положения Мнений о всестороннем продвижении конкурсного распределения прав на разработку, распределения «чистых шахт» и комплексной разведки и разработки нефти и газа полностью соответствуют идеям поправки к Закону о полезных ископаемых. Поэтому внедрение Мнений имеет большое значение для поправки к Закону о полезных ископаемых. Вся система должна еще больше изменить свои концепции, добросовестно выполнить работу по реализации Мнений и заложить практическую основу для поправки к Закону о полезных ископаемых. В то же время в процессе реализации Мнений некоторые вопросы могут потребовать дальнейшего углубленного исследования и практической разработки, чтобы постепенно сформировать систему управления правами на разработку, которая лучше отвечает требованиям новой эры. (Автор: Директор Департамента правовых вопросов Министерства природных ресурсов)